תוספת ניקוד לקשיש שגר לבד קבעה את זכאותו לסיעוד: מדיניות פנימית של הביטוח הלאומי שאינה מעוגנת בחוק
כ-37% מהזכאים לרמת הסיעוד הנמוכה ביותר קיבלו את הניקוד המזכה בזכות תוספת לקשישים שגרים לבד, מדיניות שלא נקבעה בחוק.
עובדות מהירות
- בתגובתו לביקורת מסר הביטוח הלאומי כי הערכת התלות שלו מביאה בחשבון תוספת ניקוד ורמה לקשישים המוגדרים 'בודדים', כלומר החיים בגפם; נכון לדצמבר 2025, כ-37% (כ-18,200 מתוך כ-48,800) מהזכאים לרמת סיעוד 1, הרמה הנמוכה ביותר, היו בודדים, כך שתוספת הניקוד לבודד היא זו שנתנה להם את הניקוד המינימלי הנדרש לזכאות (עמוד 24 בדוח).
- משרד מבקר המדינה מעיר לביטוח הלאומי כי ההחלטה להעניק לקשישים החיים בגפם ניקוד נוסף, שבעקבותיו ניתנת גם רמת סיעוד גבוהה יותר, היא החלטה מינהלית פנימית של הביטוח הלאומי שאינה מעוגנת בחוק או בתקנות, ולצד החלטות נוספות המורידות את סף הזכאות, יש לה משמעות תקציבית הנאמדת במיליארדי שקלים (עמוד 24 בדוח).
- בבדיקת מבקר המדינה של שלוש ההחלטות המרכזיות שהתקבלו בתחום גמלאות הסיעוד בשנים 2018 עד 2023, נמצא כי אף אחת מהן לא לוותה בתחשיב אקטוארי מלא: הרפורמה בסיעוד (שהתקבלה בכנסת) לוותה בתחשיב עלויות שנתי בלבד; ההחלטה שלא להפחית רמת סיעוד בתביעות להחמרה (שהתקבלה בוועדת העבודה, הרווחה והבריאות של הכנסת) לא לוותה בתחשיב עלויות כלל; והמעבר להערכות תלות באמצעות מסמכים (שהתקבל כהחלטה מינהלית של הביטוח הלאומי עצמו) גם הוא לא לווה בתחשיב עלויות (עמוד 27 בדוח).
- לפי מבקר המדינה, אי-שקילת שיקולים אקטואריים בקבלת ההחלטות האלה תרמה לחלק משמעותי מהגידול של כ-14.1 מיליארד שקל בהוצאה השנתית על גמלת הסיעוד, לעומת אומדן מוקדם של אגף התקציבים במשרד האוצר שעמד על כ-1.3 מיליארד שקל בלבד; מבקר המדינה ממליץ שהביטוח הלאומי ילווה כל החלטה שיש בה כדי להגדיל את היקף הזכאות בתחשיב אקטוארי מסודר (עמוד 27-28 בדוח).
הערכת התלות, שקובעת את זכאותו של קשיש לגמלת סיעוד ואת רמת הסיעוד שלו, מתבססת על ניקוד לפי כמה קריטריונים: ניידות, סיכון לנפילות, הלבשה, רחצה, אכילה, טיפול בהפרשות והצורך בהשגחה. אלא שבבירור פער הניקוד בין הביטוח הלאומי לקופות החולים, חשף מבקר המדינה גורם נוסף שמכריע לעיתים את הזכאות: מצבו המשפחתי של הקשיש.
תוספת ניקוד ל'בודדים' שקבעה זכאות ל-18,200 קשישים
בתגובתו לביקורת מסר הביטוח הלאומי כי הערכת התלות שלו מביאה בחשבון תוספת ניקוד ורמה לקשישים המוגדרים 'בודדים', כלומר החיים בגפם. הנתון שנמסר מדבר בעד עצמו: נכון לדצמבר 2025, כ-37% (כ-18,200 מתוך כ-48,800) מכלל הזכאים לרמת סיעוד 1, הרמה הנמוכה ביותר בסולם, היו קשישים בודדים. כלומר, עבור חלק ניכר מהם, תוספת הניקוד על בדידות היא זו שהעבירה אותם את הסף המינימלי הנדרש לזכאות לגמלה, מעבר לניקוד שקיבלו על סמך מצבם הרפואי והתפקודי בלבד.
מדיניות פנימית, לא זכות חקוקה
משרד מבקר המדינה מעיר לביטוח הלאומי כי ההחלטה להעניק לקשישים החיים בגפם ניקוד נוסף, שבעקבותיו ניתנת גם רמת סיעוד גבוהה יותר, היא החלטה מינהלית פנימית של הביטוח הלאומי, ואינה מעוגנת בחוק הביטוח הלאומי או בתקנות מכוחו. החלטה זו, לצד החלטות נוספות שמורידות את סף הזכאות, מגדילה את מספר הזכאים לגמלת סיעוד, גם כאשר לפי התבחינים הרפואיים בלבד הם אינם נמצאים במצב סיעודי בפועל, ויש לה משמעות תקציבית הנאמדת במיליארדי שקלים.
שלוש החלטות מרכזיות בלי ליווי אקטוארי
הממצא הזה הוא חלק מתמונה רחבה יותר. מבקר המדינה בדק את שלוש ההחלטות המרכזיות שהתקבלו בתחום גמלאות הסיעוד בשנים 2018 עד 2023, ומצא שאף אחת מהן לא לוותה בתחשיב אקטוארי מלא: הרפורמה בסיעוד, שהתקבלה בכנסת, לוותה רק בתחשיב עלויות שנתי, בלי תחשיב אקטוארי; ההחלטה שלפיה רמת הסיעוד לא תרד גם אם מצב הקשיש השתפר בתביעת החמרה, שהתקבלה בוועדת העבודה, הרווחה והבריאות של הכנסת, לא לוותה בתחשיב עלויות כלל; והמעבר להערכות תלות באמצעות מסמכים, שהתקבל כהחלטה מינהלית פנימית של הביטוח הלאומי עצמו (וכמוה גם ההחלטה על תוספת הניקוד לבודדים), גם הוא לא לווה בתחשיב עלויות.
הפער בין האומדן המקורי לעלות בפועל
לפי מבקר המדינה, אי-שקילת שיקולים אקטואריים בקבלת ההחלטות האלה תרמה לחלק משמעותי מהגידול של כ-14.1 מיליארד שקל בהוצאה השנתית על גמלת הסיעוד, בעוד שאומדן מוקדם שערך אגף התקציבים במשרד האוצר ערב הרפורמה עמד על כ-1.3 מיליארד שקל בלבד. במילים אחרות, החלטות שהתקבלו בלי בחינה מספקת של השלכותיהן הכספיות ארוכות הטווח, כמו תוספת הניקוד לבודדים, הובילו יחד לפער של פי כמה מהתחזית המקורית.
ההמלצות
מבקר המדינה ממליץ שהביטוח הלאומי ילווה כל החלטה מינהלית שיש בה כדי להגדיל את היקף הזכאות לגמלאות בתחשיב אקטוארי שיאמוד את השפעתה על הגירעון האקטוארי ועל שנת איפוס הקרן, וכי אקטואר הביטוח הלאומי ילווה גם הצעות חוק והצעות לשינוי תקנות בהערכה אקטוארית מתאימה, לפני שהן מתקבלות ולא אחריהן.
שאלות נפוצות
מה זאת אומרת שקשיש 'בודד' מקבל תוספת ניקוד בהערכת התלות?
לפי תגובת הביטוח הלאומי בביקורת, קשיש המוגדר כ'בודד', כלומר החי בגפו בלי בן זוג במשק הבית, מקבל בהערכת התלות שלו ניקוד נוסף מעבר לניקוד שהוא מקבל על סמך מצבו הרפואי והתפקודי בלבד. במקרים רבים תוספת הניקוד הזו היא שמעבירה אותו את הסף המינימלי לזכאות לגמלת סיעוד.
האם זו זכות שכתובה בחוק, ואפשר להסתמך עליה?
לא. מבקר המדינה מציין במפורש שמדובר בהחלטה מינהלית פנימית של הביטוח הלאומי, שאינה מעוגנת בחוק הביטוח הלאומי או בתקנות מכוחו. המשמעות המעשית עבורכם: כרגע התוספת ניתנת בפועל למי שמוגדר בודד, אך מדובר במדיניות פנימית שיכולה להשתנות, ולא בזכות חקוקה קבועה.
למה זה משנה אם החלטה על גמלת סיעוד לוותה בתחשיב אקטוארי או לא?
תחשיב אקטוארי בוחן את ההשפעה ארוכת הטווח של החלטה על יכולת הביטוח הלאומי לעמוד בהתחייבויותיו. מבקר המדינה מצא ששלוש החלטות מרכזיות שהרחיבו את הזכאות לסיעוד התקבלו בלי ליווי כזה, מה שתרם לכך שהעלות בפועל הייתה גבוהה פי כמה מהאומדן המקורי, ופגעה ביציבות הפיננסית של הביטוח הלאומי.
קישורים רשמיים
המידע בעמוד זה כללי בלבד ואינו ייעוץ משפטי. סכומים ותנאים מתעדכנים, ותשובה מחייבת תתקבל רק מהגורם הרשמי. עודכן לאחרונה: 12.09.2026. יש לכם שאלה על המצב האישי שלכם? חייגו חינם: 03-382-5888